18 enero 2010

Dictamen de Contraloría se pronuncia sobre notificación y efectos de los actos administrativos

De acuerdo a un reciente dictamen de Contraloría General de la República, se interpretan los artículos 45 y 51 de la ley N° 19.880 sobre Bases de los Procedimientos Administrativos, sobre notificación y efectos de los actos administrativos, estableciéndose que la obligación legal que recae sobre la Administración en orden a dictar el correspondiente acto terminal dentro del procedimiento administrativo, no puede verse afectada por el simple transcurso del tiempo fijado para su notificación, en términos tales que
impida a la Administración llevar a cabo la notificación pertinente una vez vencido el término para esa diligencia; ello, por cuanto el referido plazo no posee el carácter de fatal para la realización de diversas diligencias, siendo lo relevante que se practique la notificación en la forma establecida en la ley.

La interpretación precedente es relevante a efectos de los procedimientos administrativos de registro de marcas y patentes, conforme a los cuales las resoluciones administrativas de aceptación o rechazo a registro deben ser notificadas por carta certificada, de manera tal que la notificación de la resolución definitiva puede practicarse aún después de vencido el plazo legal para ello (art. 18 bis E LPI), y dicho retardo no afecta la validez de la resolución definitiva, sin perjuicio de la responsabilidades administrativas.

El texto del dictamen es el siguiente:


Dictamen N° 957.

CGR, 8 enero 2010

Se ha dirigido a esta Contraloría General don Rolando Fuentes Riquelme, haciendo presente que con ocasión del proceso de formulación de cargos a que se refiere el artículo 94 de la Ordenanza de Aduanas, la notificación de los mismos se llevó a cabo después del plazo de cinco días dispuesto por el artículo 45 de la ley N° 19.880.

En tal sentido manifiesta que mediante el oficio N° 4.958, del 6 de abril de 2009, el Subdirector Jurídico del Servicio Nacional de Aduanas le informó la improcedencia de aplicar el artículo 45 recién aludido en la formulación de cargos, agregando el Servicio que el plazo del citado precepto no posee carácter de fatal, excediéndose, a juicio del recurrente, de sus facultades legales.

En relación con la materia, cabe hacer presente que el artículo 94 de la Ordenanza de Aduanas previene que “Las mercancías podrán ser retiradas de los recintos de depósito aduanero previo pago, en la forma y plazos que fijan esta Ordenanza y los reglamentos, de los derechos, impuestos, tasas, tarifas, multas y otras cargas que se adeuden por actos u operaciones aduaneras, sin perjuicio de las disposiciones legales que permitan retirarlas antes del pago. Deberá acreditarse, además, el pago de las tasas de almacenamiento y movilización.”.

Su inciso segundo agrega que “Por medio de un documento denominado ‘cargo’ se formulará el cobro que dispone el inciso anterior cuya liquidación y pago no se haya efectuado o no haya de efectuarse mediante documentos de destinación u otros”, en tanto que su inciso tercero prescribe que “La formulación de estos cargos y de aquellos a que se refieren los artículos 92 y 97 se notificarán mediante el envío de un ejemplar del documento al afectado por carta certificada, debiendo entenderse practicada la notificación al tercer día de expedida dicha carta.”. Por último, su inciso final indica que esta facultad prescribirá en el plazo de tres años contado desde la fecha en que dicho cobro se hizo exigible, de conformidad a lo establecido en el artículo 2.521 del Código Civil.

Por su parte, el artículo 45 de la ley N° 19.880, que establece las bases de los procedimientos administrativos de los órganos de la Administración del Estado, manifiesta, en lo que interesa, que los actos administrativos de efectos individuales deberán ser notificados a los interesados conteniendo su texto íntegro, y para tal efecto su inciso segundo hace presente que “Las notificaciones deberán practicarse, a más tardar, en los cinco días siguientes a aquél en que ha quedado totalmente tramitado el acto administrativo.”.

A su vez, conforme a la frase final del inciso primero del artículo 1° del texto legal recién citado, “En caso de que la ley establezca procedimientos administrativos especiales, la presente ley se aplicará con carácter de supletoria.”.

Ahora bien, la reiterada jurisprudencia administrativa —contenida, entre otros, en los dictámenes Nos 33.255 de 2004, 45.503 de 2005, 20.119 de 2006, 17.329 de 2007 y 32.762, de 2009—, ha precisado que la supletoriedad a que se refiere este artículo 1° implica que en aquellos aspectos o materias respecto de las cuales la preceptiva especial no ha previsto regulaciones específicas, la aludida ley de bases viene a “suplir” la omisión del procedimiento especial, esto es, “a cumplir o integrar lo que falta a una cosa, o remediar la carencia de ella”, en conformidad con el significado dado por el Diccionario de la Lengua Española de la Real Academia.

De acuerdo con lo expresado, es posible advertir que si bien la Ordenanza de Aduanas previene la forma en que debe notificarse un cargo aduanero, no precisa el plazo dentro del cual ésta debe llevarse acabo, razón por la cual respecto de este aspecto en particular es procedente la aplicación del inciso segundo del aludido artículo 45 de la antes referida ley N° 19.880.

En cuanto a la naturaleza del plazo establecido en el artículo 45 de la ley N° 19.880, es útil tener presente que la jurisprudencia de esta Entidad Fiscalizadora —expresada en los dictámenes Nos 36.246 de 2009, 29.696 de 2008, y 14.477 y 3.489, ambos de 2006—, ha indicado que los plazos para la Administración no son fatales y que sólo tienen por finalidad la implantación de un buen orden administrativo para dar cumplimiento a las funciones o potestades de los órganos de la Administración del Estado, quienes pueden cumplir sus actuaciones en una fecha posterior a la establecida por las leyes y reglamentos.

En lo que interesa, según lo dispone el artículo 51 de la ley N° 19.880, los actos administrativos sólo producirán los efectos que les son propios en virtud de la notificación hecha de conformidad a la ley, de manera que aquélla constituye un requisito necesario para la eficacia de esos actos, mientras que su artículo 23, referido a la obligación de cumplimiento de los plazos, preceptúa que los términos y plazos establecidos en ésta u otras leyes obligan a las autoridades y personal al servicio de la Administración en la tramitación de los asuntos, así como los interesados en los mismos.

De este modo, la obligación legal que recae sobre la Administración, en orden a dictar el correspondiente acto terminal dentro del procedimiento administrativo, no puede verse afectada por el simple transcurso del tiempo fijado para su notificación, en términos tales que impida a la Administración llevar a cabo la notificación pertinente una vez vencido el término para esa diligencia. Ello, por cuanto el referido plazo no posee el carácter de fatal para la realización de diversas diligencias, siendo lo relevante que se practique la notificación en la forma establecida en la ley.

Además, cabe tener presente que de acuerdo al inciso segundo del artículo 13 de la ley N° 19.880, que regula el principio de la no formalización, el vicio de procedimiento o de forma en un procedimiento administrativo sólo afecta la validez del acto administrativo cuando recae en algún requisito esencial del mismo, sea por su naturaleza o por mandato del ordenamiento jurídico y genera perjuicio al interesado, pudiendo la Administración, conforme lo prescribe el inciso tercero de la citada norma legal, subsanar los vicios de que adolezcan los actos que emita, siempre que con ello no se afectaren intereses de terceros.

En efecto, y en armonía con el criterio sostenido en los dictámenes Nos 16.292 de 2005, y 17.388 de 2009, la notificación tiene por objeto poner en conocimiento del interesado la voluntad de la Administración contenida en el acto que se notifica, lo que ha ocurrido en la especie, sin que el incumplimiento del plazo previsto para llevar a cabo esta diligencia afecte un requisito esencial del procedimiento, el cual, como se ha visto, se produce si el vicio que se alega hubiera influido decisivamente en la decisión adoptada por el órgano emisor, esto es, si de haberse cumplido en la forma prescrita por la ley hubiese llevado a la Administración a manifestar su voluntad en un sentido diverso al expresado.

No obstante lo expuesto, si bien la notificación extemporánea de un determinado acto administrativo no afecta la eficacia o la validez del mismo, trae aparejada las eventuales responsabilidades administrativas de parte de los funcionarios públicos encargados de dicha notificación, lo cual se deduce de la interpretación armónica de los artículos 23 y 10 de la ley N° 19.880. En efecto, como se ha visto, el primero de los preceptos establece, en lo pertinente, que los términos y plazos establecidos en ésta u otras leyes obligan a las autoridades y personal al servicio de la Administración en la tramitación de los asuntos, así como los interesados en los mismos. A su turno, el inciso segundo del artículo 10 aludido, que regula el principio de contradictoriedad, señala que los interesados podrán, en todo momento, alegar defectos de tramitación, especialmente los que supongan, entre otros, una infracción de los plazos señalados o la omisión de trámites que pueden ser subsanados antes de la resolución definitiva del asunto, alegaciones que “podrán dar lugar, si hubiere razones para ello, a la exigencia de la correspondiente responsabilidad disciplinaria”.

Ramiro Mendoza Zúñiga
Contralor General de la República